司法建议工作制度化的建设路径

　　基于社会发展的需要，现实的司法建议工作已经突破了现有的法律规定，成为一个不断探索和发展中的中国特色司法制度。因此，为了重构司法建议制度，思想理念的更新是前提，运作程序的规范是基础，工作机制的健全是保障。

　　一、厘定司法建议制度的整体定位

　　⒈价值归宿：迎合善治政治理念对能动司法的价值诉求

　　按照社会学家俞可平的观点，善治是治理的理想状态。就是使公共利益最大化的社会管理过程。同时提出善治具有合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等六个基本要素。①在社会科学意义上，治理与善治概念的提出，打破了长期存在的两分法思维模式，要求充分协调并解决国家与社会、制度与非正式制度、精英与大众、改革与传统、移植与本土等多元矛盾。

　　和谐社会、科学发展观、社会管理创新都是在这样的政治理念更新下提出的，正如胡锦涛总书记于2011年2月19日省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上所指出的，社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。这就要求将法院作为中国特色社会管理体系中的主体之一，充分实现现代法院司法在纠纷解决、社会控制、权力制约、公共政策制定上的综合性功能。王胜俊院长提出的能动司法理念就是对此政治价值诉求的最好回应，即发挥司法的主观能动性，积极主动地为大局服务，为经济社会发展服务。

　　⒉功能定位：实现转型社会下法院职能的结构优化目标

　　然而，在我国处于转型社会的司法社会环境下，法院现实审判职能的结构特点是：一是法律多元化，使得以遵循既定法为传统的现代司法审判并非解决诸多本土化纠纷最有效途径或者方案。二是在司法传统文化影响下，司法审判缺乏统一的程序和逻辑框架。三是行政审判的薄弱和宪法司法适用的缺位。由此导致现代司法功能在我国社会中不能得到充分发挥。

　　为此，在深化审判职能运行方式改革同时，现阶段最为有效地就是在审判职能基础上合法有序地拓展法院职能。然而，我们强调了前者，后者却进展缓慢，使得现实法院职能具有以下的结构弊端：一方面，在个案的司法裁判中背负强大的政治、社会、伦理诉求和压力，司法职业思维和品质被非职业化所分解；另一方面，在大局工作中，固守于法院自身领域，直接照搬党政部门的组织方式和形式，不能充分深挖审判信息资源的辐射和反射功能，在社会管理创新中无法突显地位和价值。因此，必须构建独立于审判职能的法院社会职能体系，全面改善法院司法的功能发挥。

　　⒊法律属性：立足条块清晰、作用互补、价值统一的法院社会职能体系的构建

　　在司法体制改革与创新的大背景下，全国法院系统进行了诸多有关法院职能深化与拓展的探索与实验，对上述实践活动的全面梳理与理性总结，是构建法院社会职能体系的现实之道。本课题组认为，主要可分为以下四大模块：一是司法联络机制，包括对替代性纠纷解决方式的规范与指导、府院联席会议等；二是司法公开机制，包括审判白皮书、舆情应对、裁判文书上网公示、法院开放日等；三是司法建议机制；四是司法协助机制，包括对不属于申诉审查范围之外的涉诉涉法信访处置和应对、对重大社会事件、典型性区域社会矛盾的解决提供法律审查意见。

　　正是基于以上的体系规划，奠定了司法建议制度的基本法律属性。针对实践中存在的司法建议与审判白皮书制度认识模糊、运行交错的问题，也可作出以下的明确区分：一是立足点不同。司法建议主要来源个案或者串案，审判白皮书则主要来自一定时期内特定主题下的所有案件。二是对象不同。司法建议是向特定主体发出，审判白皮书则向社会公开。三是作用不同。司法建议在于促进法的实施和完善，以实现社会法治为目标，审判白皮书则是通过披露一定时期案件的审判数据、相应审判工作领域矛盾纠纷特点和动态、针对典型问题和新类型问题的法律审判指导意见，为经营、规划、决策等提供辅助信息。四是性质不同。司法建议为基于个案审判信息基础上的案件争议外的司法评判，属于司法监督范畴，审判白皮书则为基于主题案件司法审判基础上的综合审判信息，属于司法公开范畴。

　　二、确立司法建议工作的规范化基础

　　⒈强化指导，促进统一立法

　　正如前述，司法建议工作的规范性依据不足，内容上不能适应整体延伸审判职能、全方位开展司法建议的实践需要，效力层级上也不能与逐步形成中的法院社会职能体系相匹配。所以，虽然不少文章认为应当在三大诉讼法总则部分或者专章对司法建议制度分别予以规定，但是，本课题组认为，从立法的前瞻性、有效性分析，应修订人民法院组织法，补充规定人民法院的社会职能及其基本模块，以此夯实司法建议工作的法律基础。

　　当然，以上的立法建议涉及人民法院基本制度的改革，不可能一蹴而就。同时也不可回避在操作程序上的具体化过程。因此，现阶段最直接或者最有效的办法，就是在法院系统内制定统一有效的加强和改进司法建议工作的指导意见，使之有章可循，其核心就是确立司法建议工作的基本原则。建议包括以下内容：

　　⑴立足审判原则。司法建议的提出建立在真实有效的个案审判信息之上，在内容上偏重于指出问题，尊重受建议单位独立自主地行使职权和承担职责。

　　⑵服务法治原则。司法建议属于在案件争议之外的非裁判形式的柔性司法监督方式，以及时有效地促进法律实施、依法行政、社会优化为根本目标。

　　⑶规范合理原则。司法建议实行统一的文本形式和规范的工作程序。以现有法律体系为评判标准，突出所解决问题的一般性和典型性。

　　⑷合法有效原则。司法建议的实施依赖既有法律制度，依托现有工作体。通过加强管理，健全机制，确保工作效果和可持续发展。

　　⒉合理分类，推进一体化

　　司法建议工作立足于社会管理的整体效应，以社会公共利益最大化为目标。同时，社会公共利益形态相对稳定，社会管理主体相对确定，因此，以作用领域为主要分类标准，以建议对象为辅助分类标准，建议将司法建议分为以下四种基本类型。在此基础上实现类别管理，同时针对每类司法建议规定统一的文本形式，以保障司法建议工作的严肃性和一体化目标。

　　⑴维稳防控建议书。维护社会稳定是我们当前的工作大局，其中合力化解源自司法裁判社会可接受性的涉诉涉法信访事件成为做好社会稳定工作的重中之重。然而，这类事件的产生主要不在于法院的非法裁判，而是主要缘于以下几种情况：一是现代法律规则与传统观念的差异，二是诉讼案件仅仅为其他深层社会矛盾的展露方式，仅凭司法裁判并不能真正解决问题，三是案件当事人个人在精神、心理、情感等个人情况上的特殊性。因此，人民法院应在司法裁判结果之外，提出相应的配套处理方案或者措施并提请一个或者多个相关部门予以落实。

　　⑵完善规范建议书。对于案件审理中发现的部门规章、地方行政规章、其他规范性文件、实践中通行的不成文政策等在上下层级与时间前后之间存在的规则冲突予以指出并提出修改意见。

　　⑶依法行政建议书。对于案件审理中发现的承担具体行政职能的行政机关或者机构存在的执法或者服务漏洞，以有效的有关行政职能的法律法规为标准，予以指出并提请提出改正方案。

　　⑷改进工作建议书。对于案件审理中发现的从事社会事务或者提供公共产品的国有企事业单位、社会组织机构存在的损害或者影响社会公共利益的工作漏洞，以有效的法律、法规为标准，予以指出并提请提出改进方案。比如国有企业的资产管理混乱、公共场所的安全保障不足、垄断部门对消费者权益的损害等。

　　⒊分工合作，实现流程管理

　　司法建议工作可分为内部制作和外部实施两个阶段，运行于一系列的工作流程，涉及法院内部多个部门以及外部相关部门。因此，应实行分工负责又相互配合的流程管理，并在此基础上制作统一的司法建议工作流程管理表，将各个工作节点的办理情况同表登记。

　　⑴司法建议工作流程图示：