农村承包合同纠纷案件的审理困境及出路——以武义法院2003年以来所审理的案件为例
农村承包合同纠纷案件数占民事案件总数比例虽不是很大，但该类案件案情复杂，牵涉面广，执行困难。笔者自2003年以来一直在法庭工作，尤感颇深。在农村承包合同纠纷案件审理中，所涉土地征用费分配问题、集体成员权问题、村民自治权问题、集体土地流转等问题都是当前社会热议的问题，同时也是社会管理的难题，更是上访的焦点问题。因此妥善处理好农村合同纠纷，不仅有利于稳定和完善土地承包关系，保障农民权益；而且有利于促进农业发展和保持农村稳定；构建和谐社会，建设社会主义新农村。自2003年以来，武义法院共收农村承包合同纠纷案件95件。03年至06年案件数较稳定，大致每年11件，近三年则呈递增态势，09年最多达18件。：
结合武义法院2003年以来所审理的农村承包合同纠纷案件，本课题组试图就农村承包合同纠纷案件的特点、审理难点，发生原因等加以分析，并在此基础上提出解决此类纠纷的立法完善建议及现实对策。
一、农村承包合同纠纷案件的主要特点及审理难点
（一）双方诉求对抗性强，调解难度大。作为发包方村委会的诉讼请求大多以确认承包合同无效、解除承包合同、追缴拖欠的承包费为主；承包方的诉讼请求大多以要求继续履行合同、分配承包土地、赔偿违约损失为主。双方的诉讼请求具有明显的对抗性，合同内容也与村委会、农户双方的利益密切相关，一旦发生纠纷，如果处理不好，当事人之间容易因利益的得失而使矛盾激化。在审判实践中的表现就是该类纠纷判决结案的多，调解结案的少。结合武义法院所审理的农村承包合同纠纷案件，2003年以来所审结的95件案件中判决结案的有55件，判决结案的比例为57.89%，明显高于其他类型的案件。调解结案仅为16件，仅占此类案件的16.84%，明显低于其他类型的案件。具体可见如下表二：
（二）纠纷复杂，审理周期长。农村承包合同种类繁多，形式多样，纠纷原因各有不同，有的还受到行政权力的干扰，情况复杂。比如农村承包合同被解除，被确认无效、或追究违约责任时，损失额很难确定。因承包合同承包期期限往往比较长，形成纠纷时也往往距承包合同签订的时间比较长，土地上的投入比较大且杂，对承包方损失额确认难度极大。因此，主审法官不仅要对农村土地管理相关法律法规彻底领会掌握，还要对农村土地承包合同相关的地方政策规定、社情民意的熟识和了解。03年来受理的95件案件的平均审理期限为85天，其中最长审理天数为266天，其次为199天。而同期民商事案件的平均审理期限为64天，可见农村承包合同纠纷平均审理期限明显高于其他类型案件。
（三）牵涉多方利益主体，执行阻力大。近年来，法院受理的土地承包纠纷案件中，开始出现群体性，一案涉及的人员少则十几户，多则上百户，而且每户家庭都有数个家庭成员，且这类案件的结果又与农户的切身利益息息相关，社会影响极大，稍有不慎，就会直接导致社会的不稳定。一旦涉及到村委会可能败诉，可能承担义务的案件时，村民往往会联合起来以群体上访向法院施压，地方政府也往往以能息事宁人、社会效果等角度向法院斡旋。如本院所审理新宅镇大莱村为被告的茶园承包合同即是如此，最后经过金华中院二审维持之后由新宅镇政府代村里赔偿损失后才告了结。村委会作为被告的执行往往也牵一发而动全身，执行阻力较大。如在执行村、组织中请执行人分配承包土地的判决时，因判决可能会涉及到一个村、村民小组土地的重新调整，多数村民和村委会不予配合。在执行以村委会作为被执行人案件时，有财产的村委会村民以群体上访等方式向法院施压；无财产的就以“你执行吧，就一个大礼堂！”来应付，造成法院判决执行难度大，稍有不慎则易诱发群体性事件。
二、农村承包合同纠纷增多及审理难的原因分析
分析上述95件案件，从数量上看，呈逐年增长趋势；从结案方式上看，调解难判决多；审理期限看，明显长于其他类型的案件，有些案件成了骨头案，拖而又拖，最长达到266天。可以得出一个结论：农村承包合同纠纷审理难，压力大。通过审理农村承包合同纠纷案件，笔者发现造成此类纠纷多发，审理困难的主要原因是承、发包双方当事人复杂的利益纠葛，管理者对土地承包合同的签订和履行监管指导不到位以及法律政策不稳定等。具体表现在：
（一）合同方面原因（直接成因）
农村土地承包合同双方当事人擅自违约、承包合同内容不规范、合同签订程序不合法等是引起纠纷产生的直接成因。
1、发包方的原因。村委会作为合同一方当事人违约现象严重。我院自2003年以来所审理结案的95件案件以村委会作为被告有29件，其中有16件案件诉至我院要求追究村委会擅自毁约的违约责任。从审理结果看，村委会败诉的情况占了很大比例。村委会违约的原因主要有。（1）村委换届衔接不当。村委会后届不承认往届所签订的合同而强行解除合同。由于村级班子换届后，因干群或宗族间矛盾，新班子上任后以种种理由不理旧账，随意变更原班子与承包人所签订的承包合同，对原承包合同进行调整或强行收回另行发包给别人。出现了“干部变，合同变”的现象，甚至出现旧村委会的村长或书记为承包人作证的现象发生，新旧村委之间衔接不当，影响原来承包合同的正常履行。（2）村委会滥用自治权。即村委会或村民小组以户主代表表决方式来决定土地承包方案或土地征用费分配方案，这种既当运动员又当裁判员的民主表决，往往成为“暴力民主”，极易侵犯少数人诸如农嫁女的利益。如本院所审理履坦镇某村规定原籍不在本村的妇女离婚六个月后不享受村内土地征用费的分配，明显不公。（3）村干部的素质问题。一些村干部法律意识欠缺，受经济利益驱动，对签订合同任意变更、解除，损害承包方合法的经营权，从而引发纠纷。遇到纠纷不是通过合法途径解决，而是试图通过莽干来解决，造成双方矛盾更易激化。（4）发包行为不规范、程序不透明。根据农村土地承包法的规定，向集体成员发包的承包方案要经集体经济组织村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。但在实际操作中，有的村委会违反民主议定原则，在发包过程中存在着或挟私、或串通等等不规范操作，随意性很大。有的厚此薄彼，分配土地方案不公平，有的对承包人依法承包土地设置障碍，影响承包人合法权益的实现。
2、承包方原因。在农村土地承包合同的履行过程中，承包方擅自改变土地用途、恶意拖欠承包款等现象也是造成合同纠纷的另一重要因素。具体表现为：（1）拖欠承包款。一种是因为市场行情或经营不善导致收益不高或亏损等客观原因而拖欠承包款。如有的承包人在投标时因未充分了解市场前景或在投标时与竞标人怄气导致承包款过高而出现违约。有的承包人并没有相应的经营能力而导致经营亏损而拖欠承包款。另一种则是承包人恶意拖欠承包款。某些村民自恃在村内有势力或者以其他拖欠数额更大、时间更长的承包户未缴纳作攀比对象拒绝交款。（2）擅自改变承包用途。承包合同一般均规定承包方需维持土地的农业用途，不得用于非农业建设；不得给土地造成永久性损害；不得乱弃耕地，致耕地荒废等。如本院审理的大田乡代石村作为原告的案件，被告系武义县城人，其承包了大田乡河边的土地，合同约定是种植蔬菜，但承包人却以改良土地为由，行取沙出售为目的。（3）恶意分配土地征用款。目前我国农村村与村之间，村集体经济能力有着“天差地别”。笔者在调查及成讼案件审理中，就涉及很多村往往以村民自治为由而不顾“农嫁女”利益而恶意分割土地征用款。
3、承包合同不规范、不明确。合同形式简单，所定条款不完备，含义不清，责任不明，易产生纠纷。尤其是关于承包额标准问题是纠纷中最为普遍，也最为突出的问题。在承包费数额约定上，双方签订合同时没有一个具体的参照标准，难以有一个准确、恰当的把握，双方对市场的变化因素很难作正确的预期估量，加上承包期限往往较长，从而造成合同中确定的价格会过高或过低，导致合同难以全面履行或者引起“红眼病”，由此引发纠纷。从我院所审理的农村承包合同纠纷来看，承包的期限往往比较长，大多在十年以上，短者也有五年。承包额定低了，村民就以往任村书记、村长与承包者串通理由等为理由要求解除承包合同。
（二）管理方的原因
对农村承包合同的管理，主要包括合同签订、合同履行、合同内容、合同档案管理。管理主体主要是乡镇政府和村委组织。
1、实践中因乡镇政府、村组织对农村承包监管指导不到位而产生纠纷情况时有发生。发包方将土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人，除了要经过民主议定程序外，还应报乡镇政府批准。在合同签订过程中，由于政府实施间接地批准监管，易造成村委会滥用自治权，违反民主议定原则，在发包过程中挟私、串通等等不规范操作，损害承包方合法权益。有的乡镇政府管理明显不到位，对村组干部缺乏必要的指导。尤其在村委换届时衔接不当，村委会后届不承认往届所签订的合同而强行解除合同，损害承包方的经营利益。
2、合同履行监管不力。村委会作为土地所有者和发包方，应时刻对发包出去的土地进行有效地跟踪监管。在农村很多情况下，合同签订后就算了事，承包人有无履行合同，是否违约，则无人问津，使合同失去了约束力，土地承包经营人擅自、随意改变土地农业用途，掠夺性开发经营土地，损害村集体利益纠纷也因此而产生。
3、合同监管混乱。政府相关部门对承包合同文本审查不严，部分合同存在形式不统一、内容不规范从而影响合同的效力。合同档案管理混乱。无专人、组织对农村承包合同管理，缺乏系统完善的农村承包合同管理系统。易造成合同遗失，尤其村委换届时，易产生“干部变，合同变”的现象，部分村干部钻合同管理不严空子，故意把合同隐匿不交。一旦发生合同纠纷，无据可查，使纠纷解决陷入僵局。
（三）法律因素制约
1、法律政策的不稳定、不明确导致适用法律政策难。如关于承包合同中所涉的土地被征收后征地款的分配问题。这里所说的征地款是指土地被征收后，农民所获得的土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗费。对于地上附着物及青苗补偿费，所有者与征收者或第三人发生争议，作为民事案件受理，是没有争议。对于土地补偿费和安置补助费能否分配以及发生争议诉至法院后能否作为民事案件受理，最高院前后意见完全不一样。最高院研究室于2001年7月9日对广东高院的答复[法研（2001）51号认为：“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉至人民法院，只要符合民诉法第一百零八条规定，人民法院应当受理。”而2002年8月19日最高院立案庭对浙江高院的批复则认为，“农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等民事主体之间的民事法律关系，不属于受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院不予受理。”由于司法解释的矛盾，导致实践中各地法院对此类纠纷的受理存在很大的随意性。据笔者了解，浙江各地法院做法就不尽一致。此外，最高院《关于农村承包合同的司法解释》，对农村集体经济组织成员资格的确认问题，未作明确规定，实践中不少纠纷却因此产生。
2、承包合同违反民主议定原则的合同效力确认问题。最高院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。”该规定目前尚在适用。但适用该规定存在相当的困难。主要问题是，一是“大量投入”是一个相对概念，何谓大量，何谓少量？很容易造成执法上的混乱，且承包方投入资金的数额难以确定。承包方投入资金乃其单方行为，必须经过有关机构的评估，有时评估机构都存在困难，操作极难。二是“自承包合同签订之日起超过一年存在缺陷。是自承包合同签订之日起至何时止超过一年呢？是至原告向有关部门请求保护或者向被告、承包方提出异议时止超过一年还是至起诉之日超过一年呢？司法实践中颇感困惑。
三、农村承包合同纠纷的审理
（一）完善立法建议
1、法律政策间协调统一。审理农村土地承包合同纠纷案件的法律依据主要包括《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《农村土地承包经营权证管理办法》、《合同法》、最高院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》（试行）（法释[1999]15号）、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》以及地方政府制定关于处理农村承包合同纠纷的相关政策规定。现有法律司法解释及相关政策存在不稳定、不明确、彼此矛盾的问题，这导致法官在审判实践中法律适用困难，不利于纠纷调处。故此建议相关立法部门尽快完善立法，做好前后立法、上位法和下位法的彼此衔接、效力统一。
2、建议对农村集体经济组织成员资格认定标准作出规定。最高院关于农村承包合同的司法解释一定程度上解决了农村承包合同司法法律适用难的问题。农村集体经济组织成员认定资格标准未作规定，使法官在审理时仍感无从下手。若有相应的标准很多问题即可迎刃而解。本课题组认为，最高院或全国人大鉴于全国地域辽阔，各地风情民俗千变万化，难以制定统一的标准。但在一定区域内仍可确定一定的标准，可在一个市或一个省内试行推广。农村集体经济组织成员资格的取得，一般应以取得农村集体经济组织所在地户籍为基本依据。村民户籍既包括自然取得或出生取得和法定取得，法定取得又包括因婚姻、收养、遗赠抚养协议、下山脱贫等取得。在以户籍作为认定成员资格的基本依据时，要坚持每个基本原则：即以在该集体经济组织中生产、生活为基本原则；以曾经在原集体、经济组织生产、生活、后离开又没有取得城市最低生活保障为补充原则。这样既能保证户籍在本集体经济组织又在此生产生活的人的当然的权利，同时又能保护那些户籍虽然不在本集体经济组织，但确实在此长期生产生活或人虽离开集体经济组织，但又没有取得城市生活保障的弱势群体的正当权益，同时尚能杜绝那些户籍虽然在本集体经济组织，但人不在此生产生活，来“争抢”本集体经济组织的经济利益的情况。通过近几年案件审理及来信来访的情况的分析，本课题组认为，应主要对“农嫁女”、离婚、丧偶女性、义务兵、大中专在校生、服刑人员，空挂户的认定标准进行明确。
（二）完善司法举措
农村承包合同是我国经济体制改革中一种新型合同，是所有权与经营权分离的一种形式。基于上述原因，作为主审法官，如何在新时期妥善处理此类纠纷是义不容辞的社会责任。
1、审判人员要透彻领会现有的法律政策、地方政府的规定及社情民意的精神。农村承包合同纠纷案件处理结果往往牵一发动全身，社会影响极大。主审法官容不得半点马虎、懈怠，必须全面透彻领会现有的关于农村承包合同方面的规定及精神实质，谨慎地审理案件。关于农村承包合同往往地方政府都会有一些具体的实施办法、操作方案，这些内容作为法官必须掌握。社情民意在农村承包合同中也是左右着案件如何处理的重要因素，在审理中不能过于机械，过于硬邦邦，尽量少强行解除或确认无效。
2、人民法院、地方政府、党委密切配合，着力调解。农村承包合同纠纷牵涉方方面面。单靠法院一家往往心有余而力不足，必须取得地方党委、政府的支持，才可能使纠纷获得根本性的解决。如本院审理的履坦镇茶山村茶山砖瓦厂承包合同纠纷，调解双方于2007年5月达成了承包人在2007年年底终止承包的协议。但临近该年年底雨季连连，致使该厂尚有许多砖坯尚未烧完。年底一到，茶山村众多村民即涌至厂内欲强行接收厂房。后本院与履坦镇党委政府合力调解，最终达成了让承包人延长承包一个月，由承包人支付相应租金的协议。
3、健全农村承包合同纠纷调处机制与建立仲裁机制。一方面，完善农村承包合同纠纷的诉前调解机制。实践证明，诉前调解是化解纠纷的一支良剂。农村承包合同纠纷更是如此。诉前调解具有便捷、灵活的特点，而诉讼相应的时间比较长、对抗情绪强烈等。而很多承包合同纠纷具有很强的季节性，因此诉前调解疏导显得尤为迫切。把懂法律政策、丰富经验、在当地有一定威信的群众吸收到调解队伍中来，使相当一部分农村承包合同能够通过非诉途径解决，以增强社会效果，并减轻法院的办案压力。另一方面，强化仲裁机制。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》已于2009年6月27日公布，2010年1月1日施行。该法的颁布切中时弊，久旱逢雨。目前浙江省相应的仲裁机构均未设立起来，应当抓紧设立。这必将有效地解决此类纠纷，也会有效地缓解法院的办案压力。
4、适当介入对村民主自治的司法审查。村民自治作为农村基层民主制度和农村治理的有效方式，发挥了积极作用。但是，在村民自治过程中，过多地强调“多数人的民主”而忽视“少数人的权益”，使得村民自治中的民主权利被滥用，“多数人的民主”在一定程度异化为“多数人的暴政”。在农村承包合同纠纷审理过程中，会常遇到村委会以“村民自治”为挡箭牌，对于被村民大会通过的内容明显不合理甚至违法违规的也无法进行审查。尤其体现承包土地征用款的分配，是否享有土地承包权等纠纷。以目前国情而论，全面介入村民自治的司法审查尚不成熟，适度地介入对村民自治权司法审查是有相当必要。我们不能以“司法有限论”为由而懈怠审理此类案件。至于如何介入以行政诉讼方式，抑或民事诉讼方式，或公共权利的司法审查？笔者以为尚是以行政诉讼方式比较合适，国家需要制定一部《村民自治法》予以完善。
5、加强法制宣传。建立村干部任职后法律培训制度，提高基层干部群众的法制观念，增强他们的法律意识，提高他们的执政能力，从源头上减少因农村集体违法的纠纷的发生，教育引导村干部正视依法成立的合同的严肃性，保持合同的稳定性。同时，还应加大对广大农民的普法宣传。人民法院可以充分利用公开开庭审理案件的有利条件，将此类案件放到纠纷发生地审理，通过以案释法，做到办理一个案件，化解一方纠纷的社会效果，使土地承包的主要法律规定家喻户晓，广大农民也可以通过自学法律维护自身的合法权益。
（三）加强行政监管
1、加强合同管理，强化相关部门及乡镇政府对签订合同的指导力度。对权责不明的要尽快予以补充落实。尽量做到内容详尽，程序合法。一是要把握好合同的合法性。如是否必须经过民主议会原则予以议定，经过村民会议代表三分之二成员通过；二是是否必须经过招投标；三是把握好长期限承包合同的承包款的高低。应当委托有关部门单位的技术人员进行确定，综合客观因素，科学地确定承包指标。可参照较多地方的实践经验可采取“三、三、四”方法确定。即：根据科学测定出的产量和收益，其中三成作为承包指标加以确定，由承包方上交给发包方，三成作为承包方的收益，归承包人所有，四成作为承包方经营的投资成本。
2、加强村组织的管理，处理好基层干部的衔接工作。由于年龄、工作能力、文化素养等方面的要求，近年来村级干部更迭较为普遍，而这种频繁的变动，造成了农村土地承包合同被任意变更、解除，并由此带来一系列纠纷。为此，笔者建议首先，要建立健全农村土地承包管理的规章制度。各乡（镇）、村应在结合国家相关农村土地管理法律和政策前提下，制定适合本区域的详细的土地承包管理办法。切实把稳定和完善农村承包关系、维护农民土地承包权益工作落到实处，健全和完善土地承包管理长效机制，真正使农村土地承包管理走上制度化、规范化、法制化轨道。以规章制度的长效稳定性来平衡约束村委组织人员的流动性和不稳定性。保证不因村委组织成员变动，影响农村土地承包管理连续性，影响农村土地承包合同效力的持续性、稳定性。
综上所述，笔者通过对农村承包合同纠纷特点、审理难点及发生原因分析，并从立法、司法、行政多方面、多角度提出相关完善举措，以期为妥善解决农村承包合同纠纷，提供现实参考和借鉴。
课题组成员：舒旭霞 赖一画 王小青 吕洪武
沈 忆
执 笔 人：赖一画
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